政府还贷收费公路 利息负担十分沉重

　　我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两类，前者是指政府交通运输主管部门利用贷款修建的公路，后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路，前者通行费收入属于政府性基金收入，除用于公路养护管理外，主要用于偿还政府还贷收费公路债务；后者通行费收入属于收费公路企业自有收入，主要用于收回社会资本投资并获得合理回报。

　　无论是政府还贷公路还是经营性公路，建设投资的七成左右都是以银行贷款为主的债务性资金。截至2016年年底，全国收费公路累计建设投资总额达到7.59万亿元，其中财政性资金投入占17%，社会资本投入占14%，举借银行贷款等债务本金占69%。扣除已偿还的债务本金后，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.24万亿元。

　　由于债务规模较大及银行贷款融资成本偏高（约为4.76%）等原因，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。2016年，政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%，相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息（尚未包含偿还债务本金支出）。因此合理控制收费公路债务规模，降低融资成本是确保收费公路健康可持续发展的重要任务。

　　从“修多少路，贷多少款”到“发多少债，修多少路”

　　在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券，会给公路建设带来什么影响？从收费公路角度看，发行政府收费公路专项债券有“被动”和“主动”两方面原因：

　　所谓“被动”，是指2015年《预算法》修订并出台后，国家对政府举债方式的一系列收紧和规范举措，使得《公路法》《收费公路管理条例》规定的政府交通运输主管部门贷款修建收费公路的融资方式难以为继，融资渠道逐渐关闭消失，政府还贷公路的建设走向终止。这意味着未来新增的收费公路只能是社会资本投资的经营性公路，但实际上由于经营性公路对投资回报的较高要求，使其无法独立承担和满足全国所有收费公路的建设需求，特别是在公路建设经济效益偏低但社会效益非常高的地区或路线，依然需要依靠政府出面，通过依法发行专项债券的方式筹集收费公路建设资金。所以，必须开辟新的融资渠道。

　　所谓“主动”，是指采用发行政府专项债券的融资方式是政府还贷公路发展到当前阶段的内在需求，不仅有利于降低偏高的融资成本、合理控制债务规模、有效防范债务风险，还可以大幅降低收费公路投资门槛，将动辄几十、上百亿元的巨额投资化整为零，变为专项债券，吸引包括中小投资者在内的更多社会资本投资公路基础设施建设。同时，通过政府增信作用，给予社会投资者稳定预期和公开、透明、合理的投资回报，避免社会资本直接投资建设运营收费公路项目存在的经营风险。此外，发行专项债券的方式也有利于科学合理控制收费公路建设规模和节奏，与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，两者在规模控制方面有着本质的区别，后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。

　　在国际上，发行政府专项债券建设收费公路已有成功经验。2005年10月，为提高收费公路管理效率，加快化解收费公路存量债务，日本颁布了《高速公路资产持有及债务偿还机构法》，成立了“日本高速公路资产持有及债务偿还机构”（简称“机构”），全面承担了日本收费公路资产管理和债务偿还职能。“机构”身份为公益性独立行政法人。为降低融资成本，机构从成立至今共发行了319笔“政府保证债”，最新一期的400亿日元20年期债券，年利率仅为0.63%，大幅降低了日本收费公路的利息支出，使得更多的通行费收入可用于债务本金的加速偿还。目前，“政府保证债”已成为日本收费公路债务的构成主体，截至2015年年底，日本收费公路的债务余额约为28万亿日元，其中“政府保证债”高达21万亿日元，约占71.6%。

　　作者系交通运输部规划研究院战略与政策研究所高级工程师