近日，长沙运达中央广场和地下商业项目国金街正式营业，年内还将有五一商业广场、五一里、九龙仓等多个地铁商业项目亮相，长沙地铁商业迎来了爆发式发展的阶段。长沙市这一做法引发行业的广泛关注。

　　自2012年12月《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）明确要加强公共交通用地综合开发以来，许多城市都在积极探索公共交通场站商业开发的模式。各地公交场站商业开发情况如何？引入了哪些商业形式？采取了怎样的投资建设模式？带着这些问题，记者采访了多家城市公共交通运营企业。

　　利用场站资源 开展多样化经营

　　地铁车站内的自助售货机、公交枢纽内的快餐店都是公共交通场站综合开发的缩影，通过引入商业企业，提供多样化服务，就是场站综合开发的起点。随着公交优先发展战略的不断推进，如何用好公共交通场站资源，充分发挥城市核心区公交场站的经济价值，许多城市在场站综合开发路径上走出了不同的特点。

　　上海在公共交通发展过程中将场站资源与线路运营剥离，成立了上海交通投资（集团）有限公司，专门负责中心城区公交场站的投资建设和综合经营开发。公交线路运营公司通过向枢纽场站运营公司支付租金，以获得公交场站的使用权。枢纽场站运营公司通过多样化经营，充分利用场站资源，补充场站运营资金的不足。以芦恒路综合客运交通枢纽为例，包含6条公交线路首末站、出租车候客站、590个机动车车停车位以及便民配套服务等设施，总建筑面积近6万平方米。其中在枢纽的2—4层预留了1.5万平方米的便民配套服务空间，用于对外租赁，补贴枢纽运营维护成本。

　　2016年建成投用的雨花公交枢纽站是云南昆明公交集团场站综合开发的典型案例。这个占地104.78亩、投资达4.15亿元的枢纽站，除公交换乘、立体停车、加油加气站外，还规划了酒店、电影院、商场等商业设施，是昆明首个集地铁、公交、出租车和商业为一体的城市综合交通枢纽。在此之前，昆明已经对公交场站综合开发有所尝试，一方面对新建公交场站地上、地下空间进行综合开发，另一方面申请将已有场站中富裕的办公用房统一出租，补贴公交运营亏损。

　　以投资换经营权 吸引场站建设资金

　　场站建设往往需要大量的建设资金，场站综合开发意味着要在交通、管理功能之外建设商业开发面积，需要的资金量更为巨大，公交企业或公交场站运营企业很难筹集充足的资金用于场站综合开发。在这样的情况下，各地采取不同思路，吸引行业外企业投资合作，共同建设、共同获益。

　　湖南长沙轨道交通集团通过投资换经营权的模式，进行地铁通道和地下空间的综合开发，开发商通过投资和建设获取一段时间内的商铺经营权，而产权仍然归长沙轨道交通集团所有。“地铁+物业+资源”的经营开发模式，不仅吸引了社会资本，缓解了轨道建设资金压力，还积累轨道资产，逐步实现轨道投资、建设、运营的良性循环。开发商也为地铁引入了先进的商业经营理念，项目建设与后期经营得到了和谐结合。

　　广东广州地铁集团则通过战略合作的方式，与其他企业合作开发地铁商业资源。2016年，广州地铁集团与越秀集团达成战略合作，拓展商业、住宅地产“开发+运营+金融”合作，开发大数据下的新型城市综合服务功能。今年3月，广州地铁集团又与广州百货企业集团签订战略合作协议，以地铁沿线现有、在建及后续开发的商业物业为切入点，开展“地铁商业物业+广百商业运营品牌”强强联合的商业零售业务合作。

　　出台用地政策 鼓励场站综合开发

　　从城市规划管理的角度来看，公共交通场站用地属于划拨用地中的城市基础设施用地，是由政府根据城市和公共交通发展需要无偿提供用以建设公交枢纽或场站设施。由于并未经过土地出让的“招拍挂”过程，无法进行商业开发，直接至制约着公交场站的综合开发推进。

　　记者从某知名房地产开发企业了解到，由于交通便利、政策鼓励，地铁上盖物业是近年来房地产开发的热点领域，全国多个城市都开展了地铁上盖物业的探索。受用地性质所限，无法在地面车站上方直接开发和建设住宅或商场，主要在车站周边相邻地块进行开发，通过建设换乘通道实现车站与物业“一体化”。对于地下车站，则可以通过正常招拍挂程序获得车站上方土地地面以上空间的使用权，进行商业开发。

　　房地产企业开展的地铁上盖开发多为住宅类型的物业，地铁公司可以通过合作开发获得通道设施的建设费用或部分物业产权，房地产企业则可以将便利的交通条件作为物业卖点，提升项目品质。

　　国内部分城市制定了场站综合开发的土地及财政支持政策，公交场站用地实行土地挂牌即征即返的措施，通过摘牌的方式把土地从非经营性用地转变为经营性用地。公交公司可以利用场站用地贷款获取建设资金，在公交场站上方直接开发办公、商贸、住宅，通过租赁和出让收入获得场站维护和运营资金，真正实现了一体化的场站综合开发。

　　2016年10月，上海市政府办公厅转发《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，其中指出轨道交通场站综合建设用地可以按协议方式将使用权出让给综合开发主体，其中用于车站、轨道部分的土地按划拨土地方式管理。明确了综合开发用地使用权不得转让，综合开发受益优先用于轨道交通建设和运营维护，以支持轨道交通的可持续发展。

　　□专家观点

　　健全综合开发法律体系 开展投融资研究

　　深圳市都市交通规划设计研究院院长 薛博

　　伴随交通拥堵时代的来临，政府和市民对公交发展寄予厚望，但由于种种历史原因，公交行业的生存与发展越来越困难，企业只能承担非常有限的责任。表现为，投资靠政府、经营靠补贴、盈利靠提价。通过物业综合开发对公交企业运营进行补贴，建立公交行业的造血机能，是一项重要的对策。

　　现在我们面临的问题是，相关政策支持力度不足，不同部门间政策没有联动修改，卡在“最后一公里”。主要表现为三个问题：

　　一是尚未出台相关法律法规，规范综合开发的开展、实施，场站综合开发基本采取一事一议的方式；二是现有规划设计体系并未明确综合开发相关事宜：针对是否综合开发、综合开发功能和指标等问题，缺少针对性、实操性的指标、办法；三是在土地政策方面，相关法律法规规定公交场站通过划拨获得土地使用权，不可进行商业性开发。公交企业即便进行上盖开发，受土地性质所限，开发后也无法进入市场。

　　为了规避上述问题，当前公交场站综合开发更多地选择保障房作为综合开发的物业类型。以深圳梧桐苑综合车场为例，在既有综合车场用地上建设多层立体公交停车设施和保障房，配建少量商业和办公设施。公交企业作为业主，负责场站建成后的运营，保障房将交由政府处置。

　　目前国内在地铁、公交场站综合开发方面的工作还处于探索阶段，为推动此项工作，有4点建议：一是建立多部门、多专业协同的轨道（公交）场站+物业的综合规划新工作机制；二是将公共交通的外部效益内部化，使项目自身获得资金平衡，解决投资、补贴的缺口；三是建立相对完备的公共交通基础设施投资经营体制和风险收益分配机制；四是在传统项目可行性基础上，开展综合开发和投融资研究工作，三项研究同步开展，相互支持。

　　除此之外，目前各城市在进行大型公交设施综合开发时，均要求进行交通承载力评估，在最大限度利用土地资源满足公交发展需求的同时，通过评估确定综合开发对周边交通环境的影响，从而控制综合开发计划、优化交通设施布局和交通流线。

　　我们相信，“轨道（公交）场站+物业”综合开发的模式制度创新的尝试，还将不断深入。这只是开始！